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RFI, Grand Reportage: Ukraine: La décentralisation est-elle un trompe-l’oeil?

Grand Reportage diffusé sur RFI, le 02/10/2015.

Avec le concours efficace de Natalie Gryvniak.

Aujourd’hui, se tient à Paris une rencontre de haut niveau entre François Hollande, Angela Merkel, Vladimir Poutine et le président ukrainien Petro Porochenko. Ce sommet «format Normandie», comme on l’appelle, est une tentative de plus de faire appliquer les Accords de Minsk et d’assurer une paix durable dans l’est de l’Ukraine.
Une des conditions de ces Accords de Minsk, c’est l’adoption en Ukraine d’un projet de décentralisation de l’Etat, qui consacrerait une déconcentration des pouvoirs dans un pays très centralisé. Mais, selon le plan de paix, il faudra aussi que le projet prévoit un statut pour les territoires sous contrôle séparatiste. Autant dire que la question est controversée en Ukraine, et qu’il est sujet à de nombreuses de manipulations politiques.

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——— Grand Reportage ——–

L’administration et la bureaucratie d’une Union soviétique ultra-centralisée, ce sont les objets de nombreuses plaisanteries, qui font référence à l’histoire. Mais en Ukraine, c’est encore une réalité. 24 ans après l’indépendance du pays, le Président Petro Porochenko et le gouvernement d’Arséni Iatseniouk se sont lancés dans une réforme de grande ampleur qui vise à décentraliser l’Etat. Mais dans un pays qui fait toujours face à une guerre hybride dans la région du Donbass, la décentralisation ne va pas de soi. Le projet de réforme est très critiqué car il pourrait conduire, à terme, à accorder une certaine autonomie aux territoires sous contrôle des séparatistes pro-russes, au sein d’une Ukraine unie. C’est une des conditions des Accords de Minsk. 

Le projet de décentralisation a déjà été adopté en première lecture, le 31 août, par le Parlement. On se souvient que ce vote avait provoqué des violences meurtrières. Sébastien Gobert était sur place, le 31 août. Entre Kiev et le Donbass, il démêle les intrigues de cette réforme, dans ce Grand Reportage. 

Ce jour-là, ils étaient plusieurs centaines à manifester devant la Verkhovna Rada, le Parlement, aux cris de “Honte!” et de “Dehors les Bandits!” Face à un imposant cordon de police, les protestataires étaient réunis sous les bannières de partis nationalistes et populistes.

Oleh Tyahnybok, le chef du parti d’extrême-droite Svoboda, dénonce une réforme constitutionnelle qui légitimerait les séparatistes pro-russes, leur accorderait une amnistie générale et une large autonomie. C’est-à-dire une capitulation pure et simple de l’Ukraine face au Kremlin.

Oleh Tyahnybok: Ils disent que ceux qui sont opposés à ce projet de loi sont contre la décentralisation. Ce n’est pas vrai; nous sommes pour la décentralisation! Mais nous sommes contre ces changements qui cachent simplement la défaite de notre pays face à l’envahisseur russe! Mes amis, c’est une grande honte, et une trahison! Nos dirigeants politiques ne peuvent pas faire ça. Ils doivent protéger l’intérêt national, et non les intérêts des oligarques qui font leur beurre sur le dos des gens! 

A l’intérieur du Parlement, dans une ambiance tumultueuse, les députés adoptent le projet de loi en première lecture. Quand la nouvelle se répand, la manifestation devient vite violente.

Une grenade fait des ravages parmi les rangs des policiers. Bilan: trois morts, et plus de 140 blessés. Une telle explosion de violence dans le centre de la capitale ukrainienne provoque une vive émotion.

Mais le scandale politique ne s’arrête pas là pour autant. La coalition gouvernementale se fissure, et le futur de la réforme est, depuis, très incertain.

A quelques rues du Parlement, Rostyslav Pavlenko est le chef adjoint de l’administration présidentielle de Petro Porochenko, un des principaux experts sur ce projet de réforme constitutionnelle.

Rostyslav Pavlenko: Il y a juste un article dans les conclusions de ce projet de réforme qui stipule que le mode de gouvernement de certains districts des régions de Donetsk et Louhansk sera défini par une loi à part. 

Dans le calme de son bureau, Rostyslav Pavlenko est visiblement lassé des querelles politiques qui vont à l’encontre de l’intérêt général.

Rostyslav Pavlenko: Certaines forces politiques ont cru bon d’accuser le Président de trahir les intérêts nationaux ou encore d’ouvrir la voie au séparatisme. Mais on parlera des compétences spéciales accordées aux territoires occupés, uniquement après l’organisation d’élections, prévues par les Accords de Minsk. Il faut avant tout que les gens du Donbass élisent des représentants avec lesquels on peut parler et non des marionnettes choisies par le Kremlin. 

En plus de cela, il faudra acter le retrait des troupes russes du Donbass, et s’assurer que l’Ukraine a sécurisé sa frontière avec la Russie. Autrement dit, il faudra attendre que les territoires aujourd’hui sous contrôle séparatiste soient entièrement repassés sous souveraineté ukrainienne pour qu’ils aient droit à un quelconque statut spécial. A l’heure actuelle, ce scénario relève encore de la fiction.

Au lieu du Donbass, Rostyslav Pavlenko préfère donc parler de la décentralisation qui bénéficiera à l’ensemble des régions ukrainiennes.

Rostyslav Pavlenko: Les chiffres sont clairs. En 1990, le PIB de la République Socialiste Soviétique d’Ukraine était au même niveau que celui de la Pologne. Aujourd’hui, la Pologne est trois fois plus riche. Il y a beaucoup de raisons à cela. Mais ce n’est que maintenant que nous engageons des réformes que nos voisins ont mené il y a 20 ans. Donc nous voulons créer des communautés de communes: des communes vont s’unir afin de former des ensembles plus importants et plus cohérents. Nos districts vont ressembler aux départements français, et assurer une mission de coordination. Et les régions auront des compétences accrues. 

A en croire Rostyslav Pavlenko, le projet de décentralisation est le fruit d’une réflexion collective, qui devrait bénéficier à tous. Mais nombreux sont ceux qui dénoncent une réforme concoctée par une petite poignée d’individus proches du Président, dans l’opacité la plus totale.

Serhiy Tarouta est député et oligarque. Il était gouverneur du Donbass lors des premiers troubles du printemps 2014. C’était alors l’un des plus fervents défenseurs d’une décentralisation de l’Etat. Mais sur le projet actuel, il se montre sceptique.

Serhiy Tarouta: Malheureusement, il n’y a aucun consensus public parce qu’il y a confusion sur 2 questions différentes. La question du Donbass, et celle de la décentralisation. Concernant la décentralisation les discussions se sont tenues à huis clos, et c’est dommage. En tant qu’ancien gouverneur, je dois dire que ce projet ne ressemble pas du tout à celui dont j’avais discuté l’année dernière avec l’équipe du Président. Dans les faits la décentralisation est partielle.

En parallèle de cette question du statut spécial du Dobass séparatiste, on accuse Petro Porochenko de proposer une décentralisation en trompe-l’oeil.

Oleh Bereziouk: Dans ce pays, il persiste une tradition d’être dépendant de ce qui vient d’en haut. Il faut refuser cet état de fait, il faut faire confiance aux gens pour mener leurs propres vies!

Oleh Bereziouk est le chef du groupe parlementaire du parti “Samopomitch”. Basé à l’ouest de l’Ukraine, cette force politique a fait de la décentralisation une de ses priorités. Ses députés se sont néanmoins opposés à la réforme constitutionnelle actuelle.

Oleh Bereziouk pointe du doigt l’institution d’un réseau de préfets directement liés au Président. A travers eux, Petro Porochenko conserverait des pouvoirs considérables.

Oleh Bereziouk: Les auteurs de la réforme parlent de décentralisation. Mais ce terme n’est pas exact. Selon ce projet le préfet a des super pouvoirs. Il est tout à la fois est un gestionnaire, coordinateur, et secrétaire des collectivités territoriales! Et il a même le droit de demander au Président de suspendre un autre élu… Si un tel projet arrivait à terme ce serait tout simplement de l’usurpation de pouvoir! 

Pour l’experte en droit constitutionnel Yarina Jurba, cette idée d’usurpation de pouvoir n’est ni plus ni moins qu’une autre manipulation politique.

Yarina Jurba: Notre système est déjà extrêmement centralisé. Quand on veut un service administratif aujourd’hui, on ne s’adresse pas à son conseil municipal, élu au niveau local, mais plutôt à l’administration d’Etat, imposée par la hiérarchie. Donc dire que le préfet va disposer de pouvoirs accrus, c’est impossible, puisque les représentants de l’Etat ont déjà tous les pouvoirs…

La cacophonie politique n’en finit plus. Chacun tente de tirer son épingle du jeu avant les élections locales du 25 octobre.

A quelques heures en train de Kiev, direction la région de Donetsk, divisée par une guerre hybride et meurtrière.

La ville de Sloviansk est aujourd’hui sous contrôle ukrainien. Jusqu’en juillet 2014, c’était un bastion des séparatistes. Avant l’apparition de groupes de mercenaires pro-russes et russes armés et les premières violences, les habitants avaient manifesté pour réclamer plus de pouvoir pour leur ville et leur région.

Autant dire que la décentralisation est très attendue ici.

Oleh Zontov: Cette décentralisation est évoquée depuis 20 ans. Rien n’a été fait jusqu’à présent, c’est donc positif. Avec cette réforme, nous pourrons appliquer le principe de subsidiarité, C’est-à-dire agir à notre niveau et prendre des décisions sans consulter les autorités supérieures.  

Oleh Zontov est l’administrateur de la mairie de Slaviansk. C’est un technocrate qui n’a pas été élu, car l’ancienne maire est aujourd’hui en prison pour avoir soutenu les séparatistes. Oleh Zontov ne voit pas l’instauration de super-préfets comme une menace, bien au contraire.

Oleh Zontov: Beaucoup de gens disent que s’il y avait eu un contrôle présidentiel il y a un an et demi, et des ordres appropriés, tout ce que l’on vit maintenant ne se serait jamais passé. 

Sur la question de la décentralisation, le gouverneur de la région, Pavlo Jebrivskiy, tempère. Selon lui, c’est important pour le reste de l’Ukraine, mais pas tant pour le Donbass.

Pavlo Jebrivskiy: L’Etat ukrainien était aux abonnés absents dans le Donbass depuis l’indépendance du pays. C’est aussi cela qui a rendu la guerre possible. Cette région avait été régie d’abord par les communistes, puis par des bandits. Les mentalités sont assez particulières ici. Et donc notre première mission, c’est de développer l’Etat, et d’y associer les populations locales. Une fois que ce sera fait… on pourra parler de décentralisation, de fédéralisation, d’humanisation, et d’autres mots en “-tion”. Cela n’aura pas d’importance. Ce qui est important, c’est ce qu’il y a dans la tête des gens. 

La décentralisation dans la région ne se fera donc qu’au compte-goutte. Il était prévu de créer 9 communautés de communes. Seulement 3 verront le jour dans un premier temps. Et dans la plupart des collectivités territoriales, le système actuel d’administrations hybrides, à la fois civiles et militaires, devrait perdurer au moins jusqu’à la fin des opérations militaires.

Originaire de Donetsk, aujourd’hui en exil, le jeune défenseur des droits civiques Serhiy Popov est bien conscient des enjeux d’une décentralisation de l’Etat dans une région en guerre. Il insiste néanmoins pour envoyer un signal fort aux collectivités territoriales.

Serhiy Popov: Si dès le début on donne l’impression que la communauté de communes ne peut pas fonctionner correctement, alors les investisseurs ne viendront pas s’y installer, et cela compromettra les chances de développement et d’épanouissement des habitants. S’ils sentent qu’ils n’ont aucune perspective, alors qu’est-ce qu’il va se passer? Ils vont tout simplement partir ailleurs! Notre préoccupation première doit être de créer les conditions pour que chacun et chacune puisse travailler là où il vit. 

Pour Serhiy Popov, il ne faut pas que les différends politiques prennent le pas sur l’intérêt général. Les populations locales ont déjà trop souffert, et elles attendent de réels changements.

Serhiy Popov: Nous n’imaginons pas cette réforme dans un bureau, nous allons dans les villages, nous parlons aux gens. Ils sont intéressés par ce processus. Ils veulent prendre leur destin en main.

A une quarantaine de kilomètres de Sloviansk, le petit village d’Andriivka est en pleine ébullition. Quand la loi sur la décentralisation sera adoptée, Andriivka deviendra le centre d’une communauté de 13 communes.

Mykola Dikhtenko: Le but de cette union avec les autres communes, c’est de pouvoir gérer nous-mêmes les revenus de la terre. Notre conseil communal pourra ainsi décider de manière claire de notre budget. Jusqu’à maintenant, nous n’avons pas de budget propre. Nous transférons tous nos revenus aux autorités régionales, qui nous reversent ce qu’elles veulent. A la région, on ne comprend pas ce qui se passe ici. Ces fonctionnaires habitent en ville, là-bas… 

Mykola Dikhtenko est le maire d’Andriivka. On compte moins de 900 habitants dans le village. Mais son téléphone sonne sans cesse.

De fait, lui n’a pas attendu que Kiev décrète une quelconque décentralisation. Il affirme avoir une politique de corruption 0. Les routes de son village sont bien entretenues, les éclairages de rue fonctionnent bien. Il est allé lui-même négocier des financements de partenaires allemands pour reconstruire le toit de l’école.

Mykola Dikhtenko organise une visite de son village pour démontrer comment, avec peu de moyens, on peut assurer un niveau de services publics décents. Dans la maison de la culture, lui et les employées municipales sont très fiers de leur travail:

Des artistes de toute la région viennent ici pour se produire en spectacle.

Mikola Dikhtenko: C’est parce que nous travaillons par nous-mêmes, pour nous-mêmes. C’est ça qu’on appelle la décentralisation!

A quelques kilomètres à peine de la ligne de front, le petit village d’Andriivka se construit un avenir meilleur. Tout semble prêt pour saisir les nouvelles opportunités qui devraient être offertes par la décentralisation.

Il ne reste plus qu’à attendre que cesse la cacophonie politique dans la lointaine capitale Kiev.

CHANSON de FIN: Океан Ельзи. Веселі, брате, часи настали…

Ecouter ici: Ukraine: La décentralisation est-elle un trompe-l’oeil?

Un Grand Reportage de Sébastien Gobert. 

A la réalisation, Souheil Khedir.

————————— Q&R Grand Reportage —————————

Sébastien, vous mentionnez dans votre reportage les élections locales qui vont se tenir en Ukraine le 25 octobre prochain. Y-a-t-il une chance que ce projet de décentralisation soit adopté avant? 

Non, aucune chance. Il fallait 226 voix pour faire passer le projet de réforme constitutionnelle, qui inclue ce projet de décentralisation, en première lecture. Il y en a eu 265, mais cela s’est fait dans la douleur. Trois des cinq partis qui composaient la coalition gouvernementale avaient voté contre. Les groupes parlementaires du Président Petro Porochenko et du Premier ministre Arséni Iatseniouk avaient du se reposer sur le Bloc d’Opposition, un parti à la réputation sulfureuse, qui regroupe des représentants de l’ancien régime corrompus de Viktor Ianoukovitch.

Pour faire passer le vote en deuxième lecture, il faut désormais une super majorité de 300 voix. Mais après le vote et les violences meurtrières devant le Parlement, un parti, le Parti radical, a quitté la coalition, et l’atmosphère est très tendue entre ce qu’il reste des partis qui se disent réformateurs. Selon la loi, le Parlement a jusqu’à la fin de l’année pour adopter ce projet de manière définitive. Donc Petro Porochenko s’accorde un peu de répit. Mais ce qu’il faut comprendre, c’est que de fait, si la coalition soi-disant réformatrice n’a pas pu s’entendre sur un projet aussi important, c’est qu’elle est en état de mort clinique. Et non seulement la décentralisation sera difficile à faire passer. Mais c’est bien tout l’agenda réformateur qui est remis en cause.

Mais alors cela veut dire que le 25 octobre, les Ukrainiens vont élire des maires et des conseillers régionaux qui auront des compétences qui sont sur le point d’être modifiées? 

Oui, mais cela est prévu de longue date. Après l’adoption définitive du projet de décentralisation, il faut de toutes les manières compter deux ans pour la mettre en application. A l’issue de ces deux ans, de nouvelles élections locales doivent se tenir pour élire des représentants vraiment “décentralisés”, si je peux dire. Mais ce calendrier pose tout simplement la question de la crédibilité des élections du 25 octobre. Pourquoi choisir des maires et des conseillers régionaux qui ne seront que l’émanation d’un vieux système et qui pour beaucoup sont affiliés à de vieux partis et oligarques?

La campagne a commencé le 5 septembre, et elle est censée se dérouler dans le cadre d’une nouvelle loi électorale, adoptée avant l’été. Mais on voit d’ores et déjà que les partis techniques prolifèrent. Un parti technique en Ukraine, c’est juste une sorte d’association montée de toute pièce pour représenter les intérêts d’un oligarque ou d’un groupe particulier. A travers la constitution des listes électorales et des diverses alliances ici ou là, on peut voir que beaucoup de résultats électoraux sont prévus à l’avance. Ce n’est pas cela qui va redonner confiance aux Ukrainiens dans leur politique.

Et cela, c’est pour les élections en Ukraine. Mais on voit aussi que les séparatistes pro-russes veulent organiser leurs propres élections locales, ce qui va aussi à l’encontre de cette réforme constitutionnelle…? 

Oui, en fait cela va franchement à l’encontre du plan de paix prévu par les Accords de Minsk, qui ont motivé cette réforme constitutionnelle. En fait il aurait fallu que les autorités séparatistes organisent des élections locales en conformité avec la législation ukrainienne. Ces petites républiques auto-proclamées ne peuvent pas l’accepter, donc il va y avoir des élections le 18 octobre à Donetsk, et le 1er novembre à Louhansk. Il faut préciser que tout cela est très flou, et qu’il est fort possible que le calendrier change dans les prochaines semaines. Dans le cadre de ce reportage, je n’ai pas pu me rendre sur place, car ni moi, ni beaucoup de collègues occidentaux, n’en ont reçu l’autorisation: il semble qu’il y a beaucoup de conflits internes dans ces républiques, et encore plus de pressions externes sur leurs dirigeants. C’est aussi pour cela que la situation reste incertaine.

Mais tant que cela ne sera pas réglé, le processus de paix restera gelé, et on n’est pas prêt de parler de loi spécial ou de statut spécial pour ces territoires. Pour conclure, je veux juste mentionner quelque chose d’autre que j’ai constaté pendant ce reportage, c’est que dans le Donbass, la séparation semble déjà bien actée. La ligne de front est d’ores et déjà une frontière très contrôlée. Les collectivités territoriales s’organisent dans un territoire divisé. Et L’essentiel pour les populations locales, c’est que la ligne de front reste stable et que le cessez-le-feu tienne bon.

Ecouter le Q&R ici

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